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如何破解土地、财政、金融“三位一体”发展模式学术争鸣www.hlmsw.cn,谁动了朕的废后19楼,遵化一中跳楼,蓬莱名人潘富强,嗜血狼鹰,狂血天骄

来源:皮皮文学网   时间: 2021-04-05

  20世纪80年代中期以来,随着城镇国有土地有偿使用制度的推行,城市土地的资产属性也逐渐表现出来。但由于该时期全国还处于工业化发展的初期阶段,各地以地招商的方式没有改变,再加上城市土地存在多头供地、灰色交易等问题,直到20世纪90年代中后期,以协议方式低价供地的比重还比较高。可以说,这个阶段全国大多数地区都依靠低地价、低工资等低要素成本实现了低价工业化。进入21世纪以后,随着城镇化的快速推进,城市建设资金缺口大的问题开始显现,涌现出了以经营土地为主的经营城市的发展方式。各地纷纷以提高土地招拍挂比重为突破口,以垄断土地一级市场经营为重要内容,深化城镇土地使用制度改革,并且逐步形成土地、财政、金融“三位一体”的发展模式。毋容置疑,该项改革对实现国有资产的保值增值、规范土地市场行为等方面都发挥了重要作用,但同时也导致房价节节攀升和地方政府对“土地财政”过度依赖等问题。从长远看,高房价必然会提高城镇化的门槛,将大量农业转移人口挡在城镇的大门之外;而对“土地财政”的依赖也使得经济运行潜藏着许多风险。如何破解这种发展模式,是未来城镇土地使用制度改革的重点。本文将以佛山作为典型案例说明这一问题。 www.hlMsw.cn

  佛山市“三位一体”发展模式的形成历程 www.hLmsw.cn

  佛山市城镇土地使用制度的演进基本上与全国同步。在国家出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》两年后,佛山市政府于1992年颁布了《佛山市国有土地使用权出让和转让实施暂行规定》和《佛山市国有土地使用权出让和转让管理暂行办法》,规定凡有条件竞价出让的土地,都必须采取拍卖、招标方式出让。但由于集体建设用地的规模比较大,地下土地市场比较活跃,国有建设用地出让的规模虽整体上呈现上升趋势,但到1999年以前,协议出让占的比重比较大,土地使用权出让金也比较少。如,1992年,全市只有佛山市区和高明各出让土地36.54公顷和1.42公顷,获得土地使用权出让金13638.19万元;到1999年,全市共出让土地395.81公顷,获得的土地使用权出让金仅21904.33万元。单位土地面积的土地价格不升反降。1999年新《土地管理法》颁布后,中央政府强化了农用地转用和土地征用的审批制度和计划管理,获取新增国有建设用地越来越难、成本也越来越高,如何用好稀缺的土地资源成为当务之急。同时,各地方政府为响应中央政府提高招拍挂比重的要求,实现国有土地资产的保癫痫病联合药物治疗要注意什么值增值,纷纷成立土地交易储备中心,垄断土地一级市场的供应。2000年11月,南海区率先在全市成立土地交易中心,负责辖区内土地的收储和公开交易。当年,南海出让土地331.63公顷,出让金为5969.28万元,两者均为1999年的2.03倍。土地有形市场的建立,不仅规范了土地交易行为,而且土地出让金也大幅度提高。2002年11月,佛山市在全市推广南海的经验,成立土地储备中心,并制定了《佛山市土地储备办法》(以下简称《办法》),加强对储备土地的方法、程序、补偿标准、开发整理以及资金规范管理。2004年,随着土地被中央政府作为重要的宏观调控手段,佛山也进一步提高了对全市国有土地一级市场的垄断,印发了《佛山市土地储备实施办法》(以下简称《实施办法》)。与2002年的《办法》相比,2004年的《实施办法》有如下特点:首先,强化了市土地储备中心对全市土地储备的统一管理,要求“各区土地储备机构经批准的土地储备年度计划,需要报市土地储备中心备案”;其次,扩大了土地储备的范围,将原来规定的五种情况需要纳入储备的土地扩大到十种情况;第三,将土地储备机构由原来归国土资源局管理变为归市政府管理。至此,政府基本完成对城市增量土地和存量土地的垄断性控制。从2005年开始,佛山市土地出让金收入开始大幅度上升。2007年,佛山市贯彻落实国务院2006年31号文件的精神,印发了《佛山市工业用地招标拍卖挂牌出让实施办法(试行)》,从此,利用国有土地建工业也需要按照招拍挂的程序进行,工业用地的价格也开始攀升。2009年,全市工业用地的平均挂牌价格为20.55万元/亩,而到2012年工业用地的平均挂牌价格就上升到30.35万元/亩。工业土地出让金成为土地出让金的重要组成部分,到2012年工业用地出让金收入占土地出让金总收入的7.61%,比2009年的3.71%高3.9个百分点。2012年,全市土地出让金收入也达到近几年的最高值,为404.35亿元,比2012年全市地方财政一般预算收入384.08亿元多20.27亿元。土地收入已成为地方政府重要的收入来源。可以说,通过实施土地招拍挂制度,土地得以在更大的市场范围内交易和发现价格,具备保值增值的潜力。除此之外,地方政府和企业还通过抵押土地向银行获得贷款,使土地获得了作为资产之外额外的收益。根据我们在佛山市顺德区国土资源局的调研,2012年,顺德区政府通过土地储备中心和地方政府融资平台,以土地作为抵押,从金融机构获得了约200亿元的贷款。南海区通过土地抵押获得的贷款也呈上升趋势。2008年南海区抵押土地644宗,总面积11776379.50平方米,获得抵押贷款191癫痫病的诊断重点会出现哪些8307.48万元;2012年尽管抵押土地宗数和面积都有所下降,但抵押贷款的金额却上升到3413180.80万元。如此大量的土地抵押资金,必然会有力推动地方经济增长。周其仁等(2004)指出,土地影响中国经济增长的另一种重要途径――供地融资。地方政府垄断土地供给,利用大量储备土地作抵押获取银行资金,用于基础设施建设。土地规模直接影响到市场货币投放量和社会总投资水平,从而对经济增长产生重要影响。当土地资产具备从中提取出产生附加值潜能的时候,土地已经完成从资产向资本的转变。至此,以土地为中心的土地、财政、金融“三位一体”发展模式已然形成。  

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  从佛山市城镇国有土地制度变迁的历程可以看出,改革开放以来,特别是21世纪以来,随着城镇土地制度改革的不断深化,土地、财政和金融已经形成“三位一体”的发展态势,它们共同支撑着城镇化和经济的发展。在此过程中,中央政府和地方政府都发挥了重要作用,但又有所区别,这是为什么呢?首先来看中央政府。其作为城镇土地所有者的代表,推动土地制度变迁无非三方面的目的:一是推进土地市场加快转型,提高土地市场化配置的比重;二是在保护耕地、维护粮食安全和为工业化、城镇化发展提供必要空间之间寻求平衡;三是强化土地资产管理,实现土地的保值增值。而地方政府的目标与中央政府的目标并不一致,其中,土地收益最大化是地方政府优先考虑的目的。主要原因有二:第一,作为城镇国有土地所有者代理人的城市政府,在目前的土地出让金分配结构下,有从土地上获取最大收益的动力;其次,城镇化进入加快发展阶段后,城市建设需要大量资金以及民生改善需要投入资金的压力,使得地方政府逐渐将收入来源从企业税收转向能够迅速提高政府收入的土地出让收入(见图1)。 WWW.HLMSW.CN

  但是,以实现土地收益最大化的发展方式是否可以持续呢?答案是否定的。首先,耕地保有量的硬约束,使得新增建设用地占用耕地越来越难。根据国务院2012年批准的《佛山市土地利用总体规划(2006-2020年)》,2010-2020年10年间,耕地保有量几乎保持不变,这意味着此期间不仅要实现严格执行“占一补一”的政策,而且还要开垦更多的耕地才能满足规划的要求,在宜耕土地后备资源紧缺的情况下,新增建设用地不可能无限供给。我们在顺德区国土资源局调研了解到,如果按照目北京哪家癫痫医院比较好前的土地供应速度,大概3~5年顺德将面临无地可供的局面。即便土地后备资源较多的地区,如果土地收益分配越来越倾向被征地的农户或者拆迁户,地方政府从土地上获得的可支配收入也将降低。其次,地方政府融资平台的潜在风险,使得其通过土地抵押获得贷款的难度也越来越大。佛山市的数据显示,截止到2012年11月末,佛山市辖区内100家地方政府融资平台中,贷款尚未结清的有85家,余额总计924.74亿元。其中3家平台贷款已经整改为一般公司类贷款(余额70.77亿元),13家平台已完成全部机构的三方协议。尽管佛山市主要领导认为贷款偿还没有问题,但还是希望金融机构能够延长地方政府融资平台的还款周期。根据审计署公布的审计结果看,截止到2012年底,审计涉及的4个省本级、17个省会城市承诺以土地出让收入为偿债来源的债务余额7746.97亿元,占这些地区政府负有偿还责任债务余额的54.64%。2012年这些地区以土地出让收入为偿债来源的债务需偿还本息2315.73亿元,为当年可支配土地出让收入的1.25倍。表明许多地方政府融资平台已出现资不抵债的情况。由于地方性政府融资平台存在潜在风险,金融机构已大幅度降低对其的贷款额度,有些地方政府融资平台不得不转型。第三,土地出让价格的高涨,使得房价开始上涨,无形中提高了城镇化门槛。尽管土地与房价孰因孰果还存在争议,但地价的上升还是改变了社会的预期,导致房价的上涨。以商品住房价格为例,2007年佛山市商品房交易均价为4919元/平方米,到2011年就上涨到8170元/平方米,年均增幅达13%。客观地说,佛山市的上述问题还不是非常严重,但国内有些地方这些问题已非常突出,甚至还影响到经济社会的稳定。   HLMSW.CN

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  前面的分析表明,近些年来,城市国有土地制度的改革对规范土地市场行为、实现土地保值增值以及对加快城市建设和促进城市经济发展等方面都发挥了重要作用,但当这些制度被异化为“以地生财”后,又对经济社会的持续发展构成严重挑战。这将是今后城市土地制度改革需要特别关注的问题。破解“三位一体”发展模式需要从以下几方面着手: HLMSW.CN

  (一)打破城镇土地一级市场垄断。垄断就会产生垄断利润,即使是由政府控制也会如此。打破城镇土地一级市场垄断,就是要积极推动集体建设用地入市。根治疗癫痫病的比较好方法有哪些据国土资源部的调查,东部沿海地区集体建设用地占全部建设用地的比例接近50%。如果允许集体建设用地入市,扩大土地供应规模,不仅能够打破地方政府对土地市场的垄断,而且还能降低地价、平抑房价。建议相关政府部门在总结全国各地建设用地入市经验的基础上,进一步明确集体建设用地的产权性质、入市范围、入市年限、入市方式、入市程序、收益金的收费标准等内容。同时,加快建立集体建设用地入市的平台,规范集体建设用地入市的管理,防止灰色交易和地下市场扰乱土地市场。

  (二)鼓励和支持民间资本参与土地一级市场开发。在金融机构对各地土地储备机构的贷款持谨慎态度时,相关政府部门要按照2010年《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》的要求,积极制订可操作性的政策措施,鼓励和支持民间资本参与土地一级市场开发,分散金融风险。同时,根据新形势的要求,鼓励和支持民间资本对土地一、二级市场的联动开发,降低交易成本,抑制以拍卖方式抬高地价的行为。

  (三)规范以土地做抵押的融资行为。重点是规范政府有关部门以土地做抵押的融资行为,积极防范金融风险。把经营性土地资产抵押作为金融机构放贷的前提条件,禁止以学校、政府办公大楼、绿化用地、城市公益设施用地等非经营性土地资产做抵押融资。把土地评估价格作为金融机构向土地储备机构、政府性公司和开发区管委会等部门放贷的依据,而不再以政府信用做担保获得贷款。进一步明确土地储备机构和储备土地的性质,对储备土地的目的、范围、机构设置、贷款资格、融资模式等做出相应规定,尽快结束政出多门、各行其是的混乱状况。加快制订政府以土地做抵押融资后违约的处理方式,使土地一级市场的违规违约现象能够有法可依、有法能依。进一步提高居民、企业购地或购房的首付比例,防范民间土地抵押的融资风险。

  (四)逐步摆脱对土地财政的依赖。深入调整土地利益分配格局,提高被征地农民、被拆迁房屋的所有者在土地增值收益中的分配比例,逐步斩断地方政府“以地生财”的利益链条。严格执行国有土地收益基金管理,发挥其引导性作用,促进农田水利、农村基础设施、廉租房等方面的建设。在理顺土地租、税、费体系的基础上,适时扩大房产税的试点范围和试点规模,让地方政府能从土地交易和级差收益的上涨中获得长期而有保障的收入来源。在事权和财权适应性调整中,拓展地方政府融资渠道,逐步摆脱对土地财政的依赖。 www.hlmsw.cN

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